La Ley tiene un papel central en materia tributaria, y no sólo como consecuencia del principio de legalidad tributaria. Aunque estamos hablando de que como consecuencia inmediata de este principio las leyes crean tributos o modifican elementos esenciales del tributo (cualquier modificación del tributo está reservado a la ley formal, no puede ser regulado por otro tipo de norma, y esto es resultado de una doctrina reiterada del Tribunal Constitucional).
Estamos hablando de esta forma de una norma que es especialmente relevante en el sistema de fuentes del Derecho financiero.
Cuando hablamos de leyes tenemos que diferenciar entre las diferentes tipologías de leyes, a saber, leyes orgánicas y leyes ordinarias.
- La ley orgánica en el derecho financiero
El artículo 81.1 de la Constitución se refiere a estas leyes. Parece que no hay especialidades que afecten a materia tributaria en principio, quizás en cuanto a los Estatutos de Autonomía, que contendrán preceptos de naturaleza tributaria, o las infracciones tributarias de Derecho penal [interconexiones entre Derecho penal y Derecho financiero (esto tiene trascendencia para el sistema tributario ya que tiene que tener en cuenta que una serie de incumplimientos están sancionados por la vía penal, pero realmente desde un punto de vista técnico se sale del Derecho penal, aunque está afecto a la ley orgánica)].
El artículo 157.3 de la Constitución hace referencia a “las demás situaciones, materias, reservadas o previstas en la Constitución española” que hace referencia a la LOFCA, ley orgánica de financiación de las comunidades autónomas (como indica su propio nombre tiene forma de ley orgánica que plantea el ejercicio de criterios importantes en cuanto al ejercicio de las competencias financiera y tributarias por las comunidades autónomas; estas Comunidades Autónomas en su desarrollo de competencias financieras, deben respetar esta ley orgánica).
- La ley ordinaria en el derecho financiero
Una primera consideración es un recordatorio: hay leyes estatales y leyes autonómicas; en materia financiera hay legislación ordinaria tanto procedentes del Estado como procedentes de las Comunidades Autónomas.
Las competencias en materia financiera están repartidas entre Estado y Comunidades Autónomas; existen no solo materias de gestión sino también materia financiera como la creación de tributos, y no está reservado sólo al Estado. En la práctica como en las Comunidades Autónomas llegaron después tienen un escaso margen de maniobra porque quedan pocos hechos imponibles que cumplan los requisitos en los campos de las relaciones comerciales, economía, etc (hay tributos cedidos, en los que van a tener cierto margen regulatorio, al principio en cuestiones de poca entidad reguladas por vía reglamentaria, como la instrumentalización, pero luego se ampliaron las cesiones de esos tributos, y se ha llegado a la posibilidad de que ciertos aspectos que afectan a un tributo cedido se regulen por ley por esas Comunidades Autónomas en el marco de una norma habilitante estatal, de las LOFCA).
Tanto en materia financiera como en materia no financiera rige el principio de atribución de competencia; en la práctica a menudo han existido casos de leyes autonómicas que rozan o incluso entran en aspectos importantes de un tributo que han sido impugnadas por la legislación estatal [la doble imposición por ejemplo, que ha sido el argumento más habitual (dos tributos no pueden entrar en el mismo hecho imponible)].
En materia de ley ordinaria sí que podemos afirmar especialidades en dos ámbitos del derecho financiero; no por el hecho en sí, sino por la trascendencia de fondo que justifica la especialidad:
La primera, artículo 83.3 de la Constitución: la iniciativa legislativa popular no puede plantearse en materia de derogación de tributos.
La segunda se deriva del 134.7 de la Constitución: esto trae a colación las leyes de presupuestos. Estas plantean un problema importante: anualmente se tienen que aprobar leyes de presupuestos en el ámbito de cada administración, y tienen dos partes: la que se refiere a la planificación y diseño que se establece sobre los gastos públicos y una segunda parte de previsión de ingresos (estas disposiciones relacionadas con el gasto son vinculantes, de forma que puede gastarse lo que se establece en la partida del gasto, mientras que las de ingresos son no vinculantes, son estimaciones). Este artículo nos dice que “La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea”.
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Fuente:
Apuntes de Derecho Financiero y Tributario recopilados por Javier García de Tiedra González, basados en las lecciones magistrales del profesor Javier Tinoco Domínguez (Universidad de Cádiz).
