lunes, 16 de marzo de 2015

¿Qué puede tratar o no en materia tributaria la Ley de Presupuestos?



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La Ley de Presupuestos es muy peculiar; la doctrina a la hora de calificarla la considera el resultado de una potestad específica relacionada con el ámbito económico. La regulación de cómo se gasta el dinero público es una parte importante del Derecho financiero; como fruto de la evolución de nuestro sistema se llega al compromiso por el cual el poder legislativo tiene la potestad de aprobar los gastos, mediante la Ley de Presupuestos del Estado (esta es la estatal, habrá una para cada Administración).

Ley de Presupuestos y Derecho financiero

- Contenido de la Ley de Presupuestos


Esta Ley de Presupuestos tiene dos partes: la primera hace referencia a los gastos y establece las diferentes partidas de gastos a realizar, con unos requisitos minuciosos para garantizar que se da un gasto efectivo, sin abusos; y una segunda parte que es una previsión de ingresos (el Ministerio de Hacienda calcula los ingresos para el ejercicio, aunque es de mera previsión contable).

El Estado en principio, salvo excepciones, no puede gastar lo que no prevea esta ley.

Ley de Presupuestos y Derecho Tributario

- ¿La Ley de Presupuestos Generales puede introducir modificaciones que impliquen creación de tributos o modificaciones esenciales de los mismos?


El procedimiento de aprobación de esta ley es diferente al del resto de leyes. El poder legislativo, en el caso de la Ley de Presupuestos generales desarrolla una facultad, una competencia, que no es la de innovar la del ordenamiento jurídico, sino que autoriza gastos. Es verdad que el vehículo es la ley pero el procedimiento no es el mismo; es un procedimiento pensado para la aprobación de los presupuestos.

Además hay que tener en cuenta que las leyes de presupuestos son inmensas, estamos hablando de cientos de páginas ya que la pormenorización de las partidas de gastos llega a que la ley sea extensísima; en medio de ese marasmo la búsqueda de referencias a modificaciones tributarias puede ser una labor muy completa (son miles de páginas), y ha pasado que se han introducido, con el pretexto de que esta ley puede afectar a tributos una modificación tributaria sustantiva. Para evitar que pase esto, la Constitución hace referencia en un precepto a este cuestión, en el 134.7: “La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea”. La primera parte está clara, pero la segunda parte produce cierta inquietud, porque al no cerrar completamente posibilidad está permitiendo a sensu contrario la modificación sustancial de tributos cuando una ley tributaria así lo prevea.

La primera cuestión al respecto se refiere al concepto de ley tributaria sustantiva: una ley tributaria es una ley que hace referencia a un tributo o varios tributos. Sin embargo, sustantiva, ¿a qué se refiere? Porque tenemos que recordar lo que se exige para las modificaciones tributaria, una ley ordinaria (estatal, autonómica, etc.); y de una ley ordinaria que entre en cuestiones tributarias (una ley singular del tributo, que regule el tributo, que será ordinaria, como la Ley del IVA, por ejemplo). Estas leyes son leyes tributarias sustantivas sin lugar a dudas. Los decretos leyes, en principio, no se admitirían como normas habilitantes, pero como carácter excepcional el Tribunal Supremo ha admitido excepcionalmente una habilitación concreta por decreto ley (en principio no debe admitirse, ya que se produciría una contradicción con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional).

La Ley de Presupuesto incluye modificaciones a elementos esenciales de algunos tributos. Se ha llegado a discutir si es mediante esta Ley de Presupuestos el mecanismo adecuado para introducir modificaciones de elementos esenciales de tributos. Lo que parece que no tendría mucho sentido es que una ley que no se refiere a un tributo modifique elementos de un tributo; el Tribunal Constitucional interpreta que para hacer la habilitación tiene que ser el poder legislativo el que lo haga en su momento, autorizándolo, aunque sin dar cheques en blanco.

El Gobierno, tras establecerse estos límites en la Constitución, busca otros mecanismos para modificaciones esenciales de tributos: la ley de acompañamiento. La ley de acompañamiento es la solución del problema, al menos para el gobierno; una ley que acompaña a la ley de presupuestos pero distinta, se aprueba como una ley ordinaria. Lo que hace el Gobierno a partir de ese momento es, en materia tributaria, cuando tiene dudas de si puede o no introducirlas, es meterlas en la ley de acompañamiento.

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Fuente:
Apuntes de Derecho Financiero y Tributario recopilados por Javier García de Tiedra González, basados en las lecciones magistrales del profesor Javier Tinoco Domínguez (Universidad de Cádiz).