miércoles, 11 de marzo de 2015

Decreto-ley, Decreto legislativo, y Derecho financiero



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Los decretos-leyes y los decretos legislativos son normas dictadas por el Gobierno con rango de ley. La ley 30/92 recoge la antigua regulación y la posibilidad de estas configuraciones, que aparecen en la Constitución.

Tribunal Constitucional y Derecho financiero

La norma con rango de ley la dicta en este caso un órgano que no es el Parlamento; el órgano que la dicta, que es un órgano administrativo de carácter político, es el Gobierno de la Nación.

- Decretos legislativos


+ Situaciones a las que obedecen los decretos legislativos


Los decretos legislativos obedecen a dos situaciones concretas:

. En primer lugar legislar mediante la codificación: el procedimiento ortodoxo de realización sería el siguiente: el Parlamento dicta una norma genérica aunque concreta en cuanto a las bases que el Gobierno debe respetar a la hora de regular, codificando una ley determinada. Estaríamos en este supuesto ante un texto articulado, como el Código civil.

. El segundo supuesto sería el siguiente: a menudo, la regulación que se hace en un sector determinado se hace de manera fragmentaria y esto obedece a distintas razones (un sector determinado de la Administración se ha ido conformando como un sector propio hasta constituir un verdadero sistema, pero mientras que ese proceso transcurre la regulación de esos aspectos se hace por diferentes normas y ello lleva a la fragmentarización de esa materia). En este caso se dan instrucciones al Gobierno de la nación para refundar una serie de leyes, un texto refundido, que sería la segunda categoría de decreto legislativo.

Aquí el proceso va de Parlamento a Gobierno; si el Gobierno se excede, si no respeta las bases en un texto articulado o las propias en su función armonizadora, sólo quedaría el control constitucional.

+ Problema teórico en materia financiera con los decretos legislativos


En materia financiera se plantea un problema teórico con estas normas; tenemos el principio de legalidad tributaria que según la jurisprudencia constitucional establece que será el Parlamento el que dicte normas con rango de ley para con los tributos. De esta forma habrá que valorar en cada caso el respeto a este principio y cómo están realizadas estas leyes de bases y el ajuste del Gobierno en las leyes derogatorias.

- Decretos-leyes


El decreto-ley es una norma muy compleja que plantea muchos problemas en el sistema financiero. En la práctica hay múltiples pronunciamientos del Tribunal Constitucional que afectan a índole de Derecho financiero (el 99% de los casos a Derecho tributario, impuestos básicamente). Existe una frecuente tendencia por parte del Gobierno de la Nación a regular cuestiones relativas a materia financiera por decreto-ley.

+ ¿Pueden existir los decretos-leyes reguladores de temas tributarios?


Es posible que existan decretos leyes que regulan temas tributarios pero no pueden hacerlo de cualquier manera. La Constitución española regula los decretos leyes, en este caso en su artículo 86. Con carácter general establece dos requisitos: extraordinaria y urgente necesidad; y segundo, ratificación de la norma por parte del Congreso de los Diputados.

Son dos requisitos o condiciones sine qua non. Es peligroso, sobre todo en materia tributaria, ya que supone que la iniciativa regulatoria que va a tener fuerza legal proviene del Gobierno de la Nación, que es el Gobierno el que en un momento determinado decide dictar el decreto-ley porque entiende que se dan las circunstancias que lo justifican.

+ ¿Podría resolverse la cuestión de si es posible dictar decretos-leyes en materia tributaria sólo con estos dos requisitos?


No, ya que daría lugar a situaciones disparatadas. Esto nos lleva a otros límites que hay que tener en cuenta, las denominadas materias excluidas.

Dice el 86 de la Constitución, y resaltamos la parte que afecta a materia financiera, que “En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar a [...] deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I [...]”.

El artículo 31.1 de la Constitución también es importante, ya que nos dice que “Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio”. Este artículo es clave. El Tribunal Constitucional en su primera sentencia en la que entró a analizar un decreto-ley que podría haber vulnerado los límites establecidos, en su STC 6/1983, decidió que son constitucionales algunos decretos-leyes que regulan aspectos tributarios, pero la fundamentación fue duramente criticada por la doctrina, al basarse en el principio de legalidad tributaria, en consideraciones consideradas desfasadas, y el propio Tribunal Constitucional recogió esas críticas, manteniendo su anterior decisión pero con otra fundamentación, una fundamentación basada en el artículo 31.1 (hasta qué punto el decreto-ley entraba en el deber de contribuir de este artículo constitucional).

El Tribunal Constitucional en su doctrina establece un procedimiento que ha de seguirse en cada caso para ver si el decreto-ley se ha sobrepasado o no: según el deber de contribuir y en relación al tributo del que estemos hablando. Fue declarado contrario a la Constitución por ejemplo al tipo de gravamen del IRPF de 1992, permitiendo su pervivencia pero teniendo que ser tramitado por ley.

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Fuente:
Apuntes de Derecho Financiero y Tributario recopilados por Javier García de Tiedra González, basados en las lecciones magistrales del profesor Javier Tinoco Domínguez (Universidad de Cádiz).